Gobernanza interpretativa y lógicas institucionales para el estudio de implementación de políticas públicas

Resumen

La etapa de implementación como agenda de investigación en los estudios sobre políticas públicas guarda una amplia tradición que ha llevado a reconocer al menos tres generaciones de estudios al respecto. En la actualidad siguen vigentes los debates sobre los enfoques teóricos y analíticos que permitan comprender con mayor profundidad esta etapa del proceso de políticas públicas. Este trabajo propone utilizar las premisas teóricas del análisis institucional bajo el enfoque de lógicas institucionales, en conjunto con la literatura sobre gobernanza interpretativa, con el fin de mejorar la comprensión de las prácticas y rutinas que surgen entre las personas servidoras públicas que implementan decisiones de política. Las reflexiones finales sugieren explorar ambas literaturas para entender el proceso de implementación como un campo de significados, en lugar de limitarlo a un enfoque normativo basado en reglas formales y estructuras normativas.

Palabras clave: gobernanza interpretativa, lógicas institucionales, políticas públicas, implementación.

Abstract

The implementation stage as a research agenda in public policy studies has a long tradition that has led to the recognition of at least three generations of studies on the subject. Debates continue regarding the theoretical and analytical approaches that allow for a deeper understanding of this stage in the public policy process. This paper proposes using the theoretical premises of institutional analysis under the institutional logics approach, together with the literature on interpretive governance, to improve understanding of the practices and routines that arise among public servants who implement policy decisions. The final reflections suggest exploring both literatures in order to understand policy implementation as a field of meanings rather than as a normative process based only on formal rules and structures.

Keywords: interpretive governance, institutional logics, public policy, implementation.

Texto completo

Introducción

Las políticas públicas definidas como el proceso a partir del cual quien gobierna afecta la distribución de bienes y servicios para sus sociedades (Lasswell, citado por Peters, 2015) suele estar vinculada a dos campos de estudio descritos por Harold Lasswell (1971) que involucran una dimensión descriptiva y prescriptiva en torno a la toma de decisiones que realizan las élites políticas. De esta manera, la distinción entre “el análisis de las políticas” en relación con “el análisis en las políticas públicas” involucró tener un objeto de estudio diferenciado entre quienes se encuentran adscritos a cada agenda de investigación de manera respectiva pero que comparten el interés por analizar la racionalidad en torno a la toma de decisiones que afectan el interés público por parte de las autoridades de gobierno.

Mientras que el análisis de las políticas públicas sitúo su atención en comprender el proceso político detrás de la toma de decisiones de quien gobierna, el análisis en las políticas públicas realizó un llamado a tomar decisiones inteligentes con base en el conocimiento experto que orientará a esta disciplina a la resolución de problemas (Fontaine, 2015). En los ámbitos político, gubernamental y académico las políticas públicas tomaron reconocimiento a través del llamado ciclo de políticas situado en la dimensión descriptiva antes comentada. Su relevancia estaría vinculada a la serie de etapas propuestas por el propio Lasswell (1956) para explicar la manera en que surgen, se gestionan e implementan estas decisiones. Además de ser una heurística didáctica para introducir esta agenda de investigación entre expertos y no expertos en los estudios sobre gobierno y administración pública.

En este aspecto, destaca que en las primeras décadas de estudio sobre políticas públicas vinculadas a la heurística del “ciclo” fueron las etapas de “agenda” y “decisión” aquellas que predominaron como objeto de estudio entre los analistas de políticas en detrimento de las etapas de implementación y evaluación (Hogwood y Gunn, 1984). En lo que se refiere a la fase de implementación esto se relacionó al estrecho vínculo que esta tenía con los estudios de administración pública, lo cual mermó el interés por desarrollar un enfoque teórico que buscara integrarlo de manera más sólida a las etapas de agenda y decisión como parte de un proceso político continuo. Además, la dicotomía política – administración propia del enfoque ortodoxo de la administración pública, establecía como premisa que cualquier decisión tomada por las élites políticas habrían de ser llevadas a cabo de manera estricta por los funcionarios públicos en todos los niveles de acción gubernamental, lo cual desincentivó el desarrollo de enfoques teóricos para ganar en la comprensión de esta etapa.

No fue sino hasten la década de 1970 que se inauguró una agenda de investigación formal sobre la etapa de implementación, lo anterior con el clásico trabajo de Pressman y Wildavsky (1973), a la cual se agregaron trabajos como el de Majone y Wildavsky (1979), Van Meter y Van Horn (1975), Sabatier y Mazmanian (1981), O´Toole (1986) y Lipsky (1980). Algunas de las características de estos trabajos fue que eran particularmente descriptivos, enfocados en estudios de caso y con intentos de sistematizar las variables independientes que podrían explicar los resultados de la implementación de políticas en distintos niveles, lo que involucró la generación de los primeros modelos de análisis al respecto.

Asimismo, este conjunto de trabajos, iniciaron un debate prolongado entre los enfoques top-down y bottom-up por intentar erigirse cada uno como predominante para comprender en profundidad los resultados obtenidos de esta etapa, sin que ninguno lograra preponderar sobre el otro. Por un lado, los partidarios del enfoque top-down centrados en mecanismos de control y supervisión que garantizarían la puesta en práctica de las decisiones y diseño de políticas formuladas, afrontaron el desafío de explicar las decisiones de implementación por parte de funcionarios públicos con amplios niveles de discrecionalidad con base en su experiencia técnico en áreas administrativas en que son especialistas. Mientras que los partidarios del enfoque bottom-up afrontaron el reto de conectar los resultados de implementación de los burócratas a nivel de calle con el diseño de políticas formuladas en espacios de decisión superiores como parte de un continuum proceso político.

De manera más reciente, modelos teóricos como el de principal-agente han sido utilizados para mejorar la comprensión del comportamiento de los funcionarios que implementan decisiones de políticas públicas en escenarios cambiantes desde ambos enfoques (Howlett, 2019). Por ejemplo, Maynard-Moody y Musheno (2018) utilizan el análisis de narrativas para identificar de acuerdo con la experiencia de distintos servidores públicos de ventanilla, si su comportamiento responde a una lógica en que son agentes del Estado o de la ciudadanía en atención a las premisas de decisión que adoptan en el ejercicio de sus funciones como servidores públicos. Al respecto, destacan los incentivos que se generan entre este tipo de funcionarios para responder frecuentemente a los intereses de los ciudadanos a quienes brindan atención en detrimento de sus obligaciones formales ante la institución gubernamental a la que representan.

Por otro lado, Howlett (2019) ha señalado la manera en que el modelo principal-agente ha servido al enfoque top-down al evidenciar la necesidad de establecer estructuras institucionales que permitan a los altos funcionarios controlar y generar los incentivos adecuados entre los burócratas de ventanilla para que estos implementen a cabalidad las decisiones que llevan a cabo, sin que se vea mermada su autonomía para que realicen su labor de manera efectiva.

En este trabajo propongo utilizar de manera conjunta tanto el enfoque de gobernanza interpretativa, así como la literatura sobre lógicas institucionales para enriquecer los acercamientos teóricos que puedan conectar ambos enfoques: top-down y bottom-up. Concretamente, mi trabajo se integra en la dimensión descriptiva en el estudio de las políticas públicas y dialoga, por un lado, con los enfoques teóricos que abordan el proceso político que intentan explicar las decisiones de políticas predominantes en determinados sectores de políticas públicas. Y, por otro, profundiza en la interpretación que realizan los actores que implementan dichas decisiones e.g. a nivel de calle, así como en la manera en que las decisiones de los servidores públicos condicionan acciones subsecuentes, institucionalizando así nuevas reglas informales que guían su comportamiento en escenarios futuros.

El documento se encuentra dividido en cuatro apartados. Después de esta introducción, hago una revisión del concepto de gobernanza y enuncio de manera general cómo se ha vinculado con el estudio de políticas. Además, destaco en este apartado la noción de gobernanza interpretativa como un enfoque que enriquece las explicaciones sobre el comportamiento de los actores que hacen parte del llamado ciclo de políticas públicas. En el segundo apartado, abordo la teoría sobre lógicas institucionales y la manera en que sus postulados teóricos y metodológicos contribuyen al estudio de políticas en su dimensión descriptiva. En el tercer apartado bosquejo un esquema de análisis que integra las premisas de estudio de lógicas institucionales y la manera que sirve de instrumento teórico y metodológico a la gobernanza interpretativa para mejorar la comprensión de los significados que interpretan los actores que interactúan, a veces se complementan y en otras ocasiones entran en conflicto a lo largo del proceso de implementación de políticas públicas. El documento concluye con una serie de reflexiones finales.

Redes de gobernanza como estructura de implementación de políticas públicas

De acuerdo con Peters (2014) tanto teórica como empíricamente han destacado tres formas organizacionales en que el gobierno realiza labores de implementación de políticas públicas, estas son y están basadas en i) organizaciones públicas legítimamente instituidas estrechamente relacionadas con modelos tradicionales de administración pública tal como el enfoque ortodoxo y jerárquico de gobierno; ii) alianzas público-privadas en la gestión y entrega de servicios públicos vinculadas al enfoque de la nueva gestión pública; iii) redes de colaboración entre actores del sector público, privado y social en la gestión e implementación de políticas públicas enmarcadas en el concepto de gobernanza.

En este sentido, Peters (2014) propone analizar cada una de estas estructuras organizacionales con enfoques teóricos del nuevo institucionalismo que doten de mayores herramientas analíticas a quien investiga el proceso de implementación de políticas bajo dichos referentes empíricos. Por ejemplo, inicialmente, refiere que una visión normativa del institucionalismo permitiría entender con mayor profundidad la manera en que en un método de gobierno jerárquico-tradicional, los servidores públicos adoptan referentes normativos en su quehacer laboral que moldean su comportamiento e.g. la especialización técnica y las relaciones de subordinación entre actores de distintos niveles organizacionales que han sido legitimados colectivamente al interior del sector público.

En cambio, la nueva gestión pública sería más proclive a analizarse mediante un enfoque de elección racional, considerando que las relaciones entre actores públicos y privados se encuentran condicionadas por un interés de utilidad en búsqueda de reducción de costos. Mientras que la gobernanza encontraría en el institucionalismo discursivo un enfoque teórico apropiado para entender la manera en que un conjunto de actores que guardan un ethos de acción distinto, logran colaborar efectivamente a través de procesos de argumentación basadas tanto en evidencia técnica como recursos simbólicos.

A partir de lo anterior, a continuación, profundizo en la manera en que el enfoque de gobernanza es útil como marco teórico y estructura empírica para ganar en la comprensión de la etapa de implementación de políticas públicas. En tal aspecto, vale la pena destacar que el enfoque de gobernanza ha sido uno de los últimos esfuerzos por dar mayor causalidad al análisis de políticas públicas, no como ciclo en cuanto a etapas de análisis sino como proceso causal (Hupe y Hill, 2006).

De ahí que al día de hoy son reconocidas distintas olas de estudio en torno a su discusión teórica y análisis empírico (Alva, 2021), también ha sido analizado en términos de los cuerpos de literatura que han surgido en su interior (Porras, 2016) y hay quien ha apostado por realizar mapas analíticos para ganar en la comprensión del término, reducir la ambigüedad que se le ha criticado y reivindicar su utilidad como categoría de análisis en las ciencias sociales (Chávez Becker, 2023).

Para mi propósito, distingo entre dos enfoques analíticos del concepto de gobernanza, ambos vinculados con distintas etapas en su estudio, así como con fundamentos ontológicos diferentes.

Gobernanza: desarrollo teórico inicial

El concepto de gobernanza en los estudios sobre Gobierno y Administración Pública, ha estado vinculado a la concepción de un nuevo método de gobierno, distinto al jerárquico y al de mercado (Rhodes, 1997), en el cual actores estatales interactúan permanentemente con actores privados y de sectores voluntarios en la toma y puesta en marcha de políticas públicas (Rhodes, 1997).

Este proceso relacional del Estado a través de sus órganos de gobierno, se vinculó rápida y sustantivamente con la idea de redes como mecanismo de gestión de los asuntos públicos. A partir de lo cual este elemento fungió como su unidad de análisis, tal como lo había sido la “jerarquía” para el enfoque tradicional de la administración pública o “los mercados” para la nueva gestión pública (Rhodes, 2015).

Fuente: tomado de Rhodes (2015, p. 639).

En este escenario de interacción, de acuerdo con Sorensen y Torfing (2007) actores estatales verían fortalecidos los procesos de gestión e implementación de políticas públicas en razón de:

• Identificar nuevos marcos de oportunidad para cursos de acción de políticas públicas mediante la participación de distintos actores.
• Agregar nueva información, conocimiento y perspectivas para la toma de decisiones de política.
• Establecer acuerdos y consensos entre los actores involucrados en el proceso de implementación.
• Aumentar la eficacia de la implementación mediante la inclusión de actores de diferentes ámbitos y niveles de actuación.

Hasta este punto bajo un enfoque de gobernanza, al existir una apropiación de las políticas por parte de la sociedad, además de aumentar su legitimidad, aumentaría también las probabilidades de éxito de las mismas, al agregar más recursos para su puesta en práctica. Entonces, los actores involucrados estarían en posición de comprometerse en su cumplimiento, abogar por sus intereses y en consecuencia volver más distributivos los beneficios resultantes de tales decisiones (Subirats, 2015).

Sin embargo, como parte de esta acepción del concepto, a él se le atribuyeron características intrínsecas que lo llevaron a convertirse en un término normativo en el cual, además de la noción de “redes” relacionada con su significado e interpretación, también se le adjudicó la premisa de que los actores en ellas eran interdependientes, así como las redes autónomas y con la capacidad de autorregularse; en detrimento de órdenes de regulación externos a las propias dinámicas de los actores que las constituyen (Rhodes, 1997).

Enfoque positivista e interpretativista de la gobernanza

Resultado de los primeros estudios del enfoque de gobernanza que lo llevaron a estar relacionado con características identitarias particulares (redes interorganizacionales, interdependencia, autonomía y autogestión) surgió lo que fue denominado por Bevir y Rhodes (2007) un enfoque positivista de esta agenda de investigación. Este enfoque refiere la existencia de un ejecutivo segmentado que ha sido vaciado, a través de reformas al sector público, desde arriba por relaciones internacionales interdependientes entre los Estados, desde abajo por los mercados y a los lados por agencias del sector privado en la gestión y entrega de servicios públicos.

Por tanto, se considera que este enfoque reduce la concepción de la gobernanza a una lógica de modernización administrativa en la cual son las normas institucionales “formales”, aquellas que explican la producción de redes de interacción entre actores del estado, privados y sociales (Bevir y Rhodes, 2007). Así, por ejemplo, las reformas al sector público realizadas por Margaret Thatcher en Reino Unido fragmentaron los sistemas de prestación de servicios públicos, aspecto que generó presión para que organizaciones públicas y privadas cooperaran entre sí. Además de que organismos de gobierno se volvieran más dependientes de otros actores.

En relación con lo anterior, en un enfoque positivista de la gobernanza, se subraya 1) el tamaño de las redes de actores vinculadas con temas de políticas públicas; 2) el grado de dependencia entre los actores que las integran; 3) así como las estrategias de gestión de esas redes; para explicar los resultados obtenidos de ese proceso de gestión de políticas (Bevir y Rhodes, 2007). Al respecto, las clasificaciones y tipos de redes en este enfoque, es constantemente el punto nodal de análisis y en ellas se centran los hallazgos más importantes para hablar de la existencia de gobernanza. Así, a mayor horizontalidad de la red, mayor gobernanza (Alva, 2025).

En tanto, las explicaciones en torno a cómo cambian las redes bajo este enfoque, arguyen a variables exógenas relacionadas –como se dijo antes-a aspectos de diseño institucional o a la dependencia del camino; en cuyo caso son las redes la variable independiente que explica la generación de rutinas para la formulación de políticas públicas y el cambio incremental (Marsh y Rhodes, 1992) 2 . Desde el análisis de redes de políticas, la estructura de la red limita la participación de actores ajenos a la dinámica de la red en cuestión, según el área de la política en que se encuentre, a su vez, decide que temas pueden ser parte y cuales deben excluirse, finalmente condiciona el comportamiento de los actores en ella. Las redes entonces priorizan estabilidad, privilegios y continuidad (Bevir y Rhodes, 2007).

Por su parte, el enfoque interpretativo de la gobernanza surgió mediante un cambio ontológico en la manera de analizar las relaciones que establecen los actores de gobierno con los sectores privado y social. A través de lo que Bevir y Rhodes (2007) denominaron una teoría descentrada de la gobernanza, apuntalaron la noción de que los patrones de gobierno son resultado de la capacidad de los individuos para crear significados de la acción. Con esto se refieren a que cualquier patrón existente de gobierno y/o autoridad basada en reglas formales, finalmente, es puesto en práctica a la la luz de particulares contextos de decisión entre los individuos que hacen parte de esa interacción 3 .

Es decir, los contextos moldean e impactan la interpretación que las personas tienen de los patrones de gobierno, generando así disputas o conflictos relacionados con los significados que entran en juego en ese proceso. Para entender con mayor profundidad esta propuesta teórica, Bevir y Rhodes (2006) describen un conjunto de conceptos relevantes que permiten comprender la manera en que un individuo responde en su interacción con un patrón de gobierno imperante.

Alude al concepto de agencia situada para explicar que las personas tienen la capacidad de adoptar creencias y acciones nuevas que pueden transformar el contexto social. En ese sentido, reconoce que la capacidad de agencia “solo tiene lugar en un contexto social que la influye; de modo que la agencia no es autónoma, está situada” (Bevir y Rhodes, 2006, p. 4). Agrega en esta discusión teórica los conceptos de “creencia” y “tradición” para explicar que una tradición explica la herencia de creencias, así como su transformación en la medida en que se transmite de generación en generación (Bevir y Rhodes, 2006). Lo cual brinda de una estructura social a los individuos y les da la posibilidad de ajustar sus preferencias decisionales cuando sus creencias existentes entran en conflicto con un nuevo patrón de gobierno.

De este modo, las prácticas de gobierno que surgen de esas disputas y/o conflictos, se encuentran caracterizadas por estar en constante reinterpretación que abre paso a patrones de gobierno cambiantes. Esto es así porque un individuo que no se alinea a una regla prescriptiva de acuerdo con su contexto institucional enfrenta “dilemas” de decisión que podría reorientar sus prácticas y rutinas (Bevir y Rhodes, 2007). De modo que al ser reinterpretada la regla se le dota de sentido a la acción que surge de ella y abre paso a la creación de nuevas reglas formales como informales que orientan y llenan de significados sus acciones, al reconsiderar las tradiciones que sostienen sus creencias.

En síntesis, bajo un enfoque de gobernanza interpretativa, cualquier patrón de gobierno o direccionamiento de la sociedad por parte del Estado, es producto de prácticas formadas por múltiples individuos que actúan sobre todo tipo de creencias conflictivas (o no) que se interiorizan en el contexto de varias tradiciones y en respuesta a varios dilemas (Bevir y Rhodes, 2007). Un enfoque interpretativo de la gobernanza sostiene entonces que las creencias y las prácticas son constitutivas entre sí (Bevir y Rhodes, 2006).

En relación a la categoría de “redes” como unidad de análisis en este enfoque, los autores señalan:

Cuando descentramos la gobernanza, desafiamos la idea de que fuerzas inexorables e impersonales están impulsando un cambio en el gobierno burocrático a las redes. En cambio, argumentamos que la gobernanza y las redes son construidas de manera diferente por muchos actores en el contexto de diversas tradiciones (Bevir y Rhodes, 2007, p. 77).

Es decir, las redes siempre han existido como parte del proceso de autoridad política y ejercicio del poder político de quienes gobiernan sobre sus sociedades, independientemente del método de gobierno imperante que utilicen los gobiernos (jerarquía, alianzas público-privadas, redes de colaboración entre sector público, privado y social). Se considera entonces que la gobernanza y las redes surgen desde la base (Bevir y Rhodes, 2007) y no lo hacen de acuerdo con instituciones formales sino a través de las tradiciones de las personas y la manera en cómo interactúan con base en ellas con sus gobiernos. Así, este enfoque se aleja de visiones normativas de la gobernanza y aspira a no vincularlo a un uso “correcto” y tampoco a características connotativas del término que caractericen su correcta aplicación (redes horizontales, interdependencia, auto organización) por ejemplo, en la gestión e implementación de decisiones de políticas públicas. Por lo anterior, los mecanismos de direccionamiento del gobierno, la manera en que se coordina con otros actores no estatales y los mecanismos de regulación que emplean siempre serán cambiantes.

La noción de un Estado monolítico en el control de sí mismo siempre fue un mito. EL mito oscureció diversas prácticas estatales que escaparon al control del centro porque surgieron de las creencias y acciones contingentes de diversos actores en el seno del Estado y de la sociedad civil. El Estado nunca es monolítico y siempre negocia con otros. Las políticas siempre surgieron de interacciones dentro de redes de organizaciones e individuos. Los patrones de autoridad siempre cruzaron el sector público, privado y social, estos a su vez siempre son borrosos. En suma, la autoridad estatal es constantemente reelaborada, negociada y disputada de manera muy diferentes dentro de las prácticas cotidianas (Bevir y Rhodes, 2006, p. 87).

Bajo estas premisas teóricas, la gobernanza interpretativa, logra conectar los enfoques top-down y bottom-up en el análisis de implementación de políticas públicas, al dar causalidad y comprensión de las decisiones que surgen desde mandos jerárquicos hasta la base administrativa en que burócratas a nivel de calle interactúan con la ciudadanía al momento en que prestan servicios públicos. Lo anterior, al explicar las prácticas que realizan funcionarios públicos de cualquier nivel a través de constantes reinterpretaciones de los escenarios de decisión en los que se encuentran y que otorgan sentido a su acción individual institucionalizando así nuevos patrones de implementación de políticas.

A continuación, describo la teoría de lógicas institucionales con la intención de bosquejar posteriormente, en conjunto con los preceptos teóricos de la gobernanza interpretativa, distintas líneas de análisis que permitan profundizar en los resultados que surgen del proceso de implementación de políticas en distintos niveles de acción gubernamental.

Lógicas institucionales: un acercamiento teórico y conceptual

El concepto de lógicas institucionales ha sido descrito como un marco meta teórico que sirve para explicar las relaciones de interdependencia que existen entre individuos, organizaciones e instituciones en las sociedades (Thornton et al., 2012), en ese sentido, es una herramienta teórica que permite refinar supuestos y predicciones alrededor de la manera en que las instituciones afectan el comportamiento individual. Por otra parte, también se ha descrito como una herramienta metodológica, por ejemplo, para entender las dinámicas organizacionales que predominan en ciertos contextos institucionales, tal es el caso de las organizaciones que muestran hibridez organizacional (Pache y Thornton, 2020).

Propiamente, el término de lógicas institucionales, suele acuñarse a Friedland y Alford (1991) para quienes las instituciones son:

patrones de actividad superorganizacionales por medio de los cuales los humanos conducen su vida material en el tiempo y en el espacio, y a la vez como sistemas simbólicos por medio de los cuales asignan una categoría a esa actividad y le otorgan un significado (Friedland y Alford, 1999, p. 294).

Para estos autores dichas instituciones son resultado de un sistema interinstitucional que integra múltiples órdenes institucionales, los cuales debe ser analizados en su interacción con otros, a partir de lo cual se muestran como potencialmente contradictorios 4 . De este modo, tanto individuos como organizaciones disponen de la capacidad de ajustar sus relaciones sociales en torno a más de uno de ellos. Aspecto que finalmente ayuda también a comprender cómo se da un proceso de cambio institucional.

Es decir, al considerar, a la sociedad como un sistema interinstitucional es plausible teorizar sobre las fuentes de heterogeneidad que la caracterizan y la agencia asociada con los individuos que la componen y que aprovechan las contradicciones entre ellas para ajustarse a nuevas lógicas (Thornton y Ocasio, 2008). En este sentido, el enfoque de lógicas institucionales se distancia del isomorfismo en los ámbitos organizacionales y su inclinación a la homogeneidad, al centrarse en los efectos que éstas tienen en individuos y organizaciones en una mayor variedad de contextos (Thornton y Ocasio, 2008).

En síntesis:

El sistema interinstitucional permite dos avances en el análisis institucional. En primer lugar, es no determinista, es decir, no se le otorga primacía causal a priori a ningún orden institucional con sus principios de organización y lógica de acción que lo acompañan. En segundo lugar, el sistema interinstitucional proporciona a los investigadores una comprensión de los fundamentos institucionales de las categorías de conocimiento (Thornton y Ocasio, 2008, p. 104).

De acuerdo con lo anterior, Friedland y Alford (1991) identifican en las nuevas sociedades occidentales órdenes institucionales fundamentales, semejantes a los tipos ideales de Weber, para exponer lo que consideran las lógicas institucionales predominantes en ellas. En la tabla 2, se describen estas lógicas, las cuales son tanto sistemas simbólicos como prácticas materiales que las vuelven concretas. A decir de los autores, son las relaciones sociales que surgen a su interior lo que impacta en que los individuos y las organizaciones procuren alcanzar sus fines (contenido instrumental), además de dar significado a la vida (contenido ritual).

Fuente: elaboración propia con base en Friedland y Alford (1999, p. 316).

En este sentido, el comportamiento individual y organizacional que resulta de estar adherido a una de estas lógicas institucionales debe interpretarse como consecuencia del sentido que le otorga aquel que basa dichas conductas en sistemas simbólicos en los que realmente cree. Y, al contrario, dichos sistemas simbólicos solo tienen sentido en la medida en que son respaldados por una conducta que los confirma.

Así, una acción en particular puede tener sentido y adherirse a una lógica, solo en la medida en que esta se encuentra orientada por un sistema de interpretación individual u organizacional que confirma su significado: “La relación sexual, puede ser expresión de afecto, de pasión, de poder, del mandato divino de reproducirse o de propiedad” (Friedland y Alford, 1999, p. 316). De modo que lo que podría considerarse legítimo en relación con las interacciones que suceden en determinados escenarios podría cambiar según el contexto en que se negocian y evalúan dichas interacciones (Thornton y Ocasio, 2008) o, en otras palabras, según la lógica institucional que las constriñe.

Entonces para Friedland y Alford (1999, p. 304) es indispensable realizar un análisis en múltiples niveles para entender el proceso a partir del cual las lógicas institucionales funcionan: “los individuos que compiten y negocian, las organizaciones que se organizan y entran en conflicto, y las instituciones interdependientes que se contradicen”. Ya que se sugiere inicialmente que los patrones de comportamiento individual y organizacional dependen del orden institucional en que se sitúan pero a la vez los actores individuales y organizacionales participan en la configuración y el cambio de las lógicas (Thornton y Ocasio, 2008).

Al respecto, si bien los individuos tienden a reproducir los mandatos simbólicos de las instituciones a través de rituales cotidianos e institucionalizados y a partir de ello otorgan no solo significado material sino simbólico a su participación, lo cierto es que en la perspectiva de lógicas institucionales los individuos, los grupos y las organizaciones utilizan estas lógicas en interés propio. Tal que el comportamiento se encuentra restringido, pero no determinado en cada lógica, lo cual a través de la existencia de distintas lógicas institucionales interdependientes abre paso a análisis no consensuales del comportamiento individual y organizacional a priori.

Lógicas institucionales, políticas públicas y administración pública

Los preceptos teóricos vinculados al enfoque de lógicas institucionales, han tenido un impacto notorio en distintos campos de investigación, sí bien su alcance ha tenido como nicho fundamental los estudios organizacionales, han comenzado a utilizarse para el estudio de políticas públicas y de gestión pública. En relación con el campo de los estudios organizacionales, destaca el impacto que ha tenido sobre el estudio de la hibridez organizacional, así, por ejemplo: Pache y Thornton (2020) reconocen que el enfoque de lógicas institucionales, ha animado el análisis sobre cómo la combinación de distintos fundamentos sociales de un origen institucional distinto, han afectado las prácticas de organizaciones en que estas confluyen volviéndolas híbridas, en el sentido de responder de manera dual a dos o más lógicas, tales como las organizaciones sin fines de lucro que han transitado a dinámicas más comerciales, las organizaciones privadas que son socialmente responsables y finalmente las organizaciones públicas que han tomado una orientación de mercado.

Por su parte, en el campo de políticas públicas Michel et al., (2024, p. 60) argumentan que las lógicas institucionales, entendidas como “los sistemas que dan forma a la comprensión de los actores sobre su papel en el proceso de implementación: sobre las actividades que deben realizar y sobre los resultados que obtendrán al realizarlas” coexisten de distintas maneras, a veces coincidiendo, chocando o incluso no estar relacionadas de ningún modo. De manera tal que juegan un papel clave en la configuración de cómo los actores dan sentido a la implementación y en la explicación de los resultados obtenidos de dicho proceso.

En relación con los estudios de administración pública que han utilizado el enfoque de lógicas institucionales, destaca la propuesta de Tang et al (2021) quienes sugieren que cada enfoque de administración que ha surgido en la gestión de organismos públicos como el enfoque tradicional burocrático, el liderazgo profesional, la nueva gestión pública y la nueva gobernanza pública proporcionan lógicas institucionales distintas que permiten a funcionarios públicos establecer estrategias diferenciadas de acción para resolver escenarios problemáticos en entornos institucionales complejos. Esta propuesta dialoga con la investigación de Nederhand et al (2018) quienes, a través de un estudio centrado en la municipalidad de Róterdam, Países Bajos demuestran el rol que juegan funcionarios públicos que intermedian entre la población local y los organismos de gobierno para alinear intereses de acción conjuntos. Su estudio demuestra la importancia de dichos funcionarios que sirven como brokers entre la lógica de ambos actores para alinearlas y hacer funcionar los planes de acción al respecto.

Tomando como referencia estas investigaciones, este trabajo sugiere utilizar el enfoque de lógicas institucionales como parte de una agenda de investigación analítica que permita ganar en la comprensión sobre la manera en que los funcionarios públicos que hacen parte en la implementación de toma de decisiones de políticas públicas: interpretan y otorgan significado a las prácticas que realizan en el desempeño de sus funciones y que ajustan a la la luz de nuevos escenarios de decisión en que confluyen dos o más sistemas interinstitucionales a través de sus lógicas de acción. Esta interpretación del enfoque de lógicas en el estudio de políticas públicas, a diferencia del realizado por Michel et al (2024), otorga mayor peso al contexto organizacional en que se encuentran situados los funcionarios públicos que implementan y que producen y reproducen prácticas y rutinas en función de su contexto cultural, el cual otorga significado a sus acciones. Además, al considerar la mutua interacción entre lógicas que se originan en sistemas sociales distintos, esta propuesta da lugar a procesos de cambio institucional en escenarios de hibridez organizacional en donde los funcionarios públicos se alimentan de distintas lógicas en su actuar, ajustando así sus preferencias y decisiones.

En el siguiente apartado bosquejo un conjunto de líneas de aplicación en que la gobernanza interpretativa, en conjunto con la teoría de lógicas institucionales, podrían aumentar la comprensión de los resultados del proceso de implementación de políticas en distintos niveles de acción gubernamental.

Gobernanza interpretativa, lógicas institucionales e implementación de políticas públicas

En este punto se ha llevado una revisión de las premisas teóricas y analíticas del enfoque de gobernanza interpretativa, así como el de lógicas institucionales. En este apartado, se traza en primer lugar, un conjunto de líneas de investigación en el cual ambas premisas fortalecen los estudios de políticas públicas, particularmente, el proceso de implementación. Posteriormente, se sintetiza esta información acompañada de distintas preguntas de investigación que fortalecen su profundidad teórica y analítica.

Sectores de políticas públicas

Antes se ha dicho que el enfoque de gobernanza interpretativa ha integrado en el estudio del Estado en general y sus estructuras de gobierno en particular, la noción de no ser homogéneo en el sentido de caracterizarse por redefinir constantemente sus prácticas de autoridad según las tradiciones y prácticas que influyen sobre el comportamiento de las personas en cada determinado lugar. Esta concepción del Estado dialoga con análisis previos que se han realizado al respecto, tal como el que sugiere Skocpol (2014) para quien el Estado es capaz de equiparase en términos de recursos (institucionales, simbólicos, etc.) para interactuar con actores privados o sociales. En esta tesitura, Vázquez (2019) menciona que el Estado es polimórfico y policontextual, por ejemplo, a través de sus áreas de políticas públicas. A partir de ello, el Estado podría mostrar más o menos capacidades de intervención en cada una de ellas o bien, tal como se sugiere en este texto, una lógica institucional distinta.

Concebir un Estado diferenciado de acuerdo con sus áreas de intervención de políticas aumenta la comprensión de los procesos socio-políticos que antecede la gestión e implementación de tales decisiones. Lo anterior, al incorporar en el análisis de cada sector de políticas, el contexto institucional que constriñe el comportamiento individual en su interior. De acuerdo con un marco normativo de actuación (lógica institucional) que prescribe u orienta comportamientos preestablecidos en los individuos que nos permite comprender sus acciones.

Marcos interpretativos para el análisis de implementación de políticas públicas

Entre los enfoques de análisis de políticas públicas en su dimensión descriptiva, el enfoque de redes de políticas públicas ha tenido especial atención académica desde el texto fundacional de Heclo (1978) sobre redes temáticas y triángulos de hierro. De manera general, este enfoque centra su interés en analizar al conjunto de actores que, al interior de un sector de políticas, adopta dinámicas organizacionales que impactan en su estructura.

A su vez, la estructura de dicha red, explicaría tanto el desempeño de las decisiones adoptadas, pero, sobre todo, le permitiría a un analista de políticas, utilizarla como unidad de análisis para estudiar los marcos interpretativos que caracterizan a los actores que la integran y que apuntan –normativamente-a la homogeneidad organizacional. En relación con ello, dichos marcos les permiten a tales actores, definir un problema público, así como evaluar las opciones para intervenirlo e implementar.

En este punto, la gobernanza interpretativa reluce en su utilidad analítica al ampliar la concepción del término de redes de una estructura formal que basa su comportamiento en reglas formales a una red informal que se estructura en torno a significados en acción a través de prácticas y tradiciones dominantes. En razón de lo anterior, al identificar los marcos interpretativos predominantes entre los actores que forman parte de estas redes de actores, se avanza en comprender las acciones que surgen de su toma de decisiones y la manera en que afectan acciones de implementación subsecuentes. Adicionalmente, pueden identificarse puntos de tensión entre dichos marcos interpretativos y las lógicas institucionales dominantes en el sector de políticas en cuestión, lo que podría brindar de más herramientas analíticas al proceso de formulación de políticas.

Interacción para la acción: asuntos de coordinación

La ausencia de coordinación ha sido considerada en la literatura sobre implementación de políticas públicas, una de las variables más citadas para explicar el fracaso de las acciones emanadas del gobierno para intervenir un asunto de interés público. En palabras de Pressman y Wildavsky (1973) “el déficit de implementación” podría ser mayor en la medida en que existe una cantidad más alta de actores que hacen parte de dicho proceso, toda vez que el riesgo de alejarse de los objetivos planteados se acreciente al existir más intereses en juego.

En este sentido, los postulados de la gobernanza interpretativa, apuntan a mejorar la comprensión que desemboca en escenarios de cooperación o conflicto entre los actores que hacen parte en esta etapa. Al mostrar cómo los significados que animan la acción, se negocian o imponen a la luz de las prácticas cotidianas que desarrollan tanto funcionarios públicos como la ciudadanía beneficiaria de tales acciones. Lo que podría resultar en escenarios de cambio o hibridez organizacional, según la capacidad de los individuos que hacen parte de este proceso para ajustar sus comportamientos a nuevos escenarios de decisión en que confluyen distintas lógicas.

Integración o desacoplamiento en el proceso de implementación de políticas

Al considerar que, por un lado, las lógicas institucionales emanan de sistemas interinstitucionales normativos, y por otro, la gobernanza interpretativa centra su interés en los significados que surgen de patrones de gobierno que se redefinen constantemente; la utilidad conjunta de ambas perspectivas, permite realizar en distintos niveles analíticos, una evaluación de la integración o desacoplamiento de la puesta en práctica de una decisión de política pública. En este aspecto, el análisis de integración permite analizar, si la política “hace sentido” (lógicas institucionales) para los implementadores y sí sus acciones (gobernanza interpretativa) se alinean con los objetivos formales de la política.

En la tabla, 3 se expone un resumen que ejemplifica de acuerdo con las reflexiones descritas previamente en torno a los enfoques de gobernanza interpretativa y lógicas institucionales, porque las políticas públicas se gestionan e implementan no solo por estructuras o instituciones formales, sino también por significados e instituciones informales que impulsan la acción colectiva entre quienes hacen parte de dichos procesos. A su vez, se enuncian distintas preguntas que orientan tal discusión con el objetivo de enriquecer la reflexión planteada en torno a ampliar los marcos teóricos suscritos al análisis del proceso de implementación de políticas, a fin de comprender con mayor profundidad el resultado de dicha etapa en distintos niveles de acción de gobierno.

Fuente: elaboración propia.

Reflexiones finales

En este trabajo se ha realizado un análisis general de las premisas teóricas que involucran los enfoques de gobernanza interpretativa y lógicas institucionales. Lo anterior, con el objetivo de delinear una agenda de investigación que tome como punto de partida los postulados de ambos enfoques, a fin de enriquecer los acercamientos teóricos para analizar el proceso de implementación de políticas públicas. Al respecto, se ha descrito que la gobernanza interpretativa centra su atención en los significados en acción, es decir, en las acciones que surgen de la interpretación constante que realizan los funcionarios públicos y ciudadanía sobre los patrones de gobierno de los que forman parte diariamente. Y que los lleva en algunos casos a afrontar dilemas de acción cuando las normas formales que orientan su actuar “chocan” con las prácticas que realizan y que se encuentran sustentadas por sus creencias y tradiciones.

Por otra parte, se ha expuesto sobre el enfoque teórico de lógicas institucionales que está orientado a analizar la manera en que sistemas sociales considerados predominantes en las sociedades contemporáneas, dan paso a orientaciones prescriptivas que condicionan el comportamiento organizacional e individual. Se ha dicho también que este enfoque contiene una heurística que explica el cambio institucional, ya que cuando un individuo es influenciado por dos o más lógicas, amplía sus marcos de acción, a partir de lo cual puede ajustar sus preferencias de comportamiento frente a escenarios concretos.

De manera conjunta he utilizado ambos enfoques teóricos para enriquecer las propuestas analíticas sobre el proceso de implementación de políticas públicas. Lo anterior, ha sucedido en la medida en que esta propuesta analítica logra dar comprensión de las decisiones que surgen desde mandos jerárquicos hasta la burocracia a nivel de calle.

En particular, he dirigido mi atención en definir distintas unidades de análisis susceptibles de ser abordadas desde este lente analítico en torno a la etapa de implementación de políticas, a saber, sectores de políticas públicas, estructuras e interacciones entre actores, así como el análisis de la congruencia o desacoplamiento general de las acciones que suceden en este proceso.

Finalmente, he propuesto un conjunto de cuestionamientos que orientan el estudio de políticas públicas en clave de gobernanza interpretativa y lógicas institucionales, a fin de incentivar investigaciones que tomen como punto de referencia estos enfoques teóricos en los estudios de implementación de políticas públicas.