Policías y fuerzas armadas en el contexto de la militarización de la seguridad pública en México

Resumen

Las policías y las fuerzas armadas —Ejército, Fuerza Aérea y Marina— son organizaciones complejas dirigidas por personal profesionalmente entrenado y funcionalmente especializado en la aplicación institucional de la violencia. Estas organizaciones conforman el aparato coercitivo del Estado y han desarrollado burocracias especializadas integradas por elementos surgidos de sus propias filas. El artículo analiza sus diferencias, relaciones, procesos de institucionalización y transformaciones en el contexto de la militarización de la seguridad pública en México.

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Las policías y las fuerzas armadas (Ejército, Fuerza Aérea y Marina) son organizaciones complejas dirigidas por “un grupo de hombres profesionalmente entrenados y funcionalmente especializados en la aplicación institucional de la violencia” (Lang, 1965, p. 838). Estas organizaciones conforman el aparato represivo del Estado (Bayley, 1994; Clegg, 2010) y han desarrollado burocracias especializadas de elementos surgidos de sus propias filas.

Más allá de estas semejanzas hay notorias diferencias entre estos dos tipos de organizaciones. Por un lado, las fuerzas armadas se distinguen por “su orientación básica hacia una imagen del campo de batalla” (Lang, 1965, p. 839), así como su actuación en momentos excepcionales, el uso letal de la fuerza y -en contextos democráticos-su subordinación a un gobierno civil. Por otro lado, las policías están facultadas con el monopolio de la fuerza pública para aplicar la ley y preservar el orden en todo momento. En un entorno democrático el uso de la fuerza coercitiva está legalizado, reglamentado y supervisado (Frevel y Kuschewski, 2009).

Estas diferencias explican por qué en el mundo no hay un solo país sin policía, pero sí una treintena de Estados sin ejército o fuerzas armadas permanentes. De hecho, la labor policial es tan fundamental para preservar condiciones mínimas de orden que las mismas fuerzas armadas cuentan con sus propias policías. En México, es el Servicio de Policía Militar que se encarga de la “conservación del orden y la vigilancia del cumplimiento de las Leyes, Reglamentos y demás disposiciones militares de carácter disciplinario, dentro de las Unidades, Dependencias, Instalaciones y áreas de terreno pertenecientes al Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos” (SEDENA, 2024).

Como se puede observar, la esencia de estas organizaciones coercitivas es muy distinta. Sin embargo, en ciertos contextos y países las policías y los ejércitos han tenido un origen común, una relación estrecha o procesos diversos de simbiosis institucional (Deare, 2018). En México, por ejemplo, los militares fueron protagonistas en la construcción del régimen político-administrativo posrevolucionario (Sumano, 2018), incluyendo sus policías (Pérez Ricart, 2018). En otras partes de América Latina se impusieron dictaduras militares y buena parte de su legado ha sido objeto de reformas policiales.

Las transiciones a la democracia en la región latinoamericana implicaron un proceso de desmilitarización de la actividad política y del aparato coercitivo estatal. En México esta labor fue relativamente exitosa y por varias décadas las fuerzas armadas se dedicaron a funciones de defensa, seguridad nacional y -en situaciones de emergencia-de protección civil. Esta desmilitarización corrió a la par de esfuerzos institucionales de reforma policial orientados por modelos de descentralización que priorizaron al municipio. De esta forma se propició la emergencia de modelos policiales subnacionales de proximidad social y enfocados en la prevención del delito.

Sin embargo, las policías no lograron alcanzar niveles aceptables de profesionalización, mientras que los militares ganaron reputación y legitimidad a partir de sus intervenciones en materia de protección civil. La pluralidad política que caracterizó a la emergente democracia electoral mexicana rompió los acuerdos del viejo régimen con el crimen organizado y gradualmente cobró fuerza una nueva amenaza a la seguridad nacional, el orden público y la tranquilidad de la ciudadanía.

En este contexto emergen y convergen el despliegue cada vez más recurrente de las fuerzas armadas en labores de seguridad pública. Así como esfuerzos recentralizadores de la gestión policial planteados desde el gobierno federal. El principal instrumento para ello fue la implementación de un mando único policial. En principio se intentó hacerlo mediante reformas legislativas. Posteriormente se ensayó de facto, por medio de acuerdos de colaboración entre autoridades locales y la Federación. Recientemente, estas intenciones mutaron a la búsqueda de distintos esquemas de centralizar las labores de seguridad pública en las Fuerzas Armadas.

En general, América Latina ha pasado de la “desmilitarización a la remilitarización” (Deare, 2018). México no es la excepción, incluso cuando se han emprendido infructuosos esfuerzos institucionales para depurar y profesionalizar a las policías estatales y municipales, los resultados son magros. Un puñado de agencias policiales locales han podido sobresalir a partir de la continuidad en la gestión y el éxito en la implementación de medidas de proximidad social. Mientras que la policía federal ha sido objeto de reformas de refundación cada sexenio, hasta que finalmente fue desmantelada y sustituida por una Guardia Nacional abiertamente militarizada.

La evidencia es contundente, las experiencias recientes indican procesos de militarización de las labores de seguridad (Flores-Macías y Zarkin, 2021; Diamint, 2015) y de diversos sectores gubernamentales (Pion-Berlin y Acacio, 2021; Robledo y Verdes-Montenegro, 2023). Es indudable que ha incrementado la participación de las fuerzas armadas en labores tradicionalmente reservadas a autoridades civiles. Mientras que la reforma policial ha quedado a la buena voluntad de las autoridades políticas. La profesionalización y dignificación de la función policial siguen siendo una asignatura pendiente.

Dado este contexto regional, es importante analizar en México la confluencia de la operación y el desempeño cotidiano de las fuerzas armadas y las policías. Hace mucho que dejaron de ser organizaciones completamente diferenciadas que trabajaban de manera coordinada. Actualmente, se han amalgamado en diversos niveles y circunstancias de variación estatal y municipal. La militarización de la seguridad pública ha impactado en el diseño y el desempeño de estas organizaciones coercitivas.

Para analizar estos procesos y el desempeño de las organizaciones policiales y militares es heurísticamente útil la teoría organizacional. Desde esta perspectiva conviene considerar a las policías y las fuerzas armadas como organizaciones institucionalizadas. Es decir, entidades públicas cuyo comportamiento se orienta por reglas (formales o informales) culturalmente condicionadas que se expresan en actividades rutinarias a las cuales sus integrantes dotan de significado. De esta manera, las organizaciones “reflejan valores, intereses, opiniones, expectativas y recursos relativamente estables” (Brunsson y Olsen, 2007, p. 18).

Entre otras razones, las policías y los ejércitos son organizaciones institucionalizadas porque su desarrollo histórico ha permitido construir un habitus policial y militar. En ambos casos por la vía de la formación, el entrenamiento y el ejercicio cotidiano de las funciones policiales y militares. Este habitus es “inculcado” por medio de la acción pedagógica mediante técnicas disciplinarias e “incorporado” al ser interiorizado por los agentes que identifican regularidades de actuación compatibles con sus “condiciones de existencia” (Guerra, 2019, p. 392). De acuerdo con Bourdieu:

“El habitus mantiene con el mundo social del que es producto una verdadera complicidad ontológica, principio de un conocimiento sin conciencia, de una intencionalidad sin intención y de un dominio práctico de las regularidades del mundo que permite adelantar el porvenir sin tener siquiera necesidad de presentarlo como tal” (Bourdieu, 2000, p. 24)

Visto así, los “mundos sociales” en los que operan las organizaciones militares y policiales son muy distintos. Lo cual no quiere decir que no puedan coexistir de manera armónica. En muchos operativos la adecuada coordinación interorganizacional es resultado de ese entendimiento y respeto mutuo del habitus de cada una. Aunado a otro tipo de factores como la comunicación y las capacidades operativas se pueden generar sinergias institucionales y eficiencia organizacional.

Ahora bien, si las organizaciones se institucionalizan, también viven procesos de desinstitucionalización y/o reinstitucionalización (Olsen, 2010). Las reformas legislativas y las decisiones de política pública pueden incidir en estos procesos. Por ejemplo, un cambio en el diseño organizacional puede generar problemas de identidad profesional y obstaculizar la comunicación. Es así cómo la incorporación de militares a las corporaciones policiales genera disonancias institucionales con repercusiones a nivel individual y organizacional.

En la medida en que una organización policial se desinstitucionalice, se puede abrir la puerta a procesos de militarización, ya sea por un cambio en las estructuras o modelos policiales o porque las labores de seguridad pública sean asumidas por el Ejército. En este sentido, la militarización de la seguridad pública rompe con esa “complicidad ontológica” generada por los habitus policial y militar.

En estos procesos de (des-reinstitucionalización las organizaciones militares y policiales no son sujetos pasivos, son actores clave, pero también son escenarios de cambio y resistencia. De ahí la importancia de los estudios organizacionales que nos aproximan a la comprensión de la complejidad sobre lo que sucede al interior de ejércitos y policías, así como las relaciones con el entorno y con otras organizaciones.

En este número especial hemos compilado cinco artículos que nos permiten observar aspectos organizacionales relevantes a nivel nacional, estatal, municipal e incluso intra-organizacional. Las y los autores de los manuscritos nos ofrecen una mirada diversa en términos teóricos, metodológicos y empíricos sobre variables organizacionales de interés para comprender la complejidad del diseño y desempeño de organizaciones coercitivas como las policías y los ejércitos.

Uno de los textos es un estudio comparado entre organizaciones policiales y militares. Dos centran su atención en los desafíos para la implementación de cambios organizacionales. Dos se enfocan en un aspecto que suele pasarse por alto al estudiar a estas organizaciones de seguridad: el estrés de los integrantes en el ejercicio de sus funciones. Desde la perspectiva metodológica, este compendio de artículos de trabajos de investigación también muestra que los estudios organizacionales pueden realizarse empleando métodos cuantitativos y cualitativos. En este volumen, un texto utiliza modelos econométricos, dos estadística descriptiva y dos métodos cualitativos.

En el agregado los hallazgos de cada texto contribuyen también a entender la relación de estas organizaciones coercitivas con un entorno de constante incertidumbre, amenazas latentes y peligros reales. No solo a la vida e integridad de las y los integrantes de las policías y fuerzas armadas, sino también a la estabilidad de las mismas organizaciones. En el caso de las policías, los estudios organizacionales coinciden en lo siguiente:

“El entorno de tareas de la policía es heterogéneo, ambiguo y turbulento, con innumerables contingencias que influyen en las decisiones de los agentes, factores que deben sopesarse, aunque su significado e implicaciones no estén claros, y sujetos a una gran cantidad de incertidumbre en torno a las consecuencias de los cursos de acción alternativos” (Worden & McLean, 2017, p. 14).

El entorno en el que operan tradicionalmente las fuerzas armadas es más hostil, pero cuando desempeñan labores de seguridad pública no hay gran diferencia. En ambos casos, las funciones policiales y militares desarrolladas en el terreno se caracterizan por altos niveles de discrecionalidad, por lo que la supervisión se vuelve un desafío permanente. De acuerdo con Clegg y coautores:

“Si bien el poder militar puede fácilmente suscitar la obediencia de quienes están enrolados en sus filas, […] cuando se extiende sobre grandes extensiones de territorio o se ejerce a gran distancia, la coerción es limitada en lo que puede lograr” (2003: 49). (Clegg, Courpasson & Phillips, 2006, p. 204)

De ahí la relevancia del primer artículo de este volumen. Sergio Padilla Oñate se ocupa del desempeño de las Fuerzas Armadas y las policías locales durante los procesos de detención. Emplea modelos de regresión logística binomial para probar varias hipótesis sobre la propensión a cometer tortura de diversas organizaciones coercitivas involucradas en labores de seguridad pública. El foco de atención se pone en la tortura como resultado de la actuación de las fuerzas de seguridad federales, estatales y municipales.

Los hallazgos del trabajo de Padilla Oñate refuerzan la idea de que la militarización de la seguridad pública trasciende el mero despliegue de fuerzas armadas. Tal como concluye, la presencia de militares al frente de las secretarías de seguridad pública propicia la transmisión del conocimiento, prácticas, rutinas y comportamientos militares por vías formales e informales. Para el caso de estudio las implicaciones son claras: la llegada de personal formado en las fuerzas armadas a las policías locales incrementa la probabilidad de que la organización incurra en actos de tortura. De ahí la importancia de mantener a civiles, idealmente policías de carrera, al frente de las agencias de seguridad pública.

Este artículo contribuye a los estudios organizacionales, en materia de seguridad pública, al considerar las alteraciones en el habitus de policías y militares en el contexto de creciente militarización. La evidencia empírica sobre la relación de la militarización de la seguridad pública y las prácticas de tortura perpetradas por organizaciones que intervienen en procesos de detención es robusta.

El segundo artículo es un estudio de caso a nivel estatal. Ana Josseline Alegre Mondragón realiza un estudio de caso sobre la implementación del modelo CompStat en la policía de la Ciudad de México. Se trata de una investigación cualitativa realizada a partir del análisis documental y entrevistas semiestructuradas a funcionarios del área de seguridad pública y procuración de justicia en la capital del país. El trabajo da cuenta del cambio organizacional a partir de la reforma administrativa de 2008 mediante la que se creó la Subsecretaría de Información e Inteligencia Policial y se estableció el proceso de gestión policial basado en tecnología, estrategia a nivel operativo y responsabilidades directivas ampliamente conocido como modelo CompStat.

Este artículo contribuye a los estudios organizacionales al resaltar la importancia de realizar estudios de caso longitudinales. El proceso de “reingeniería organizacional” analizado por Alegre Mondragón se llevó a cabo durante un lustro.

En este periodo es posible apreciar cambios en la cultura organizacional, desde la claridad en la misión hasta la flexibilidad de las prácticas gerenciales, pasando por la creciente importancia de los datos sobre el fenómeno criminal y los indicadores del desempeño institucional. Además, se analiza un caso sui generis en México, pues como sostiene la autora se trata de una administración policial centralizada en una sola Secretaría.

Los hallazgos son particularmente relevantes para entender al menos cinco aspectos de la implementación de reformas organizacionales en materia policial. En primer lugar, que la incorporación de tecnología es una condición necesaria, pero no suficiente. En segundo lugar, que las prácticas gerenciales son claves para generar cambios culturales a nivel de calle. En tercer lugar, que la construcción de policías civiles requiere mejorar los procesos de implementación de las reformas y ello necesita continuidad y tiempo. En cuarto lugar, que los resultados no dependen solamente de variables internas de la organización policial, la coordinación con las fiscalías es fundamental. Finalmente, la apertura a la participación ciudadana mejora los procesos de supervisión e incide en la legitimidad social de las policías.

El tercer artículo es un estudio de caso a nivel municipal. Lucía Carmina Jasso López estudia cómo se puede (re) organizar la gestión policial y de la seguridad pública a partir de la incorporación de tecnología de punta. Se trata de una investigación cualitativa extensa y robusta que emplea observación de campo en el Centro de Comando, Control, Comunicación y Cómputo (C4) de Nezahualcóyotl, Estado de México. Así como análisis documental, entrevistas semiestructuradas y estadística descriptiva que permite contextualizar la incidencia delictiva y los resultados en materia de seguridad pública. Este diseño metodológico permite apreciar aspectos fundamentales de los procesos de gestión policial ante un escenario de innovación tecnológica.

Este artículo contribuye a los estudios organizacionales al analizar la interacción entre actores que no necesariamente son policías, pero que contribuyen desde sus puestos a mejorar las labores de seguridad pública municipal. Desde una visión funcionalista considera al C4 como “el cerebro y el sistema nervioso” de la organización de la seguridad pública. De esta manera, se refuerza la importancia de la burocracia a nivel de escritorio como telefonistas, operadores, monitoristas, despachadores, analistas y archivistas. No todos tienen relación directa con la ciudadanía, pero generan insumos informativos sumamente útiles para las labores policiales de prevención, reacción e investigación.

Los hallazgos de este trabajo de Jasso López demuestran la importancia estratégica del C4 para que los policías puedan llevar a cabo detenciones en flagrancia, así como recabar evidencia de delitos y faltas administrativas captadas por cámaras de videovigilancia. También, ilustran la necesidad de realizar ajustes organizacionales para acelerar el proceso implementación y gestión de las tecnologías incorporadas a la labor policial. De este manuscrito también se pueden rescatar algunos desafíos para optimizar el uso de la tecnología en materia policial; por ejemplo, las restricciones presupuestarias y las capacidades técnicas para operar el equipo.

En la misma sintonía que el texto de Alegre Mondragón, se enfatiza la necesidad de mejorar la coordinación con el personal de las Fiscalías. Si el Ministerio Público no usa como evidencia la información generada se puede generar un desgaste organizacional y afectar el espíritu de cuerpo del personal que opera en el C4. Como señala la autora, el fin último es que el Centro de Comando sea mucho más que un repositorio de equipo tecnológico de última generación y se convierta en un verdadero activo organizacional para la función policial.

El cuarto manuscrito es un estudio de caso a nivel intra-organizacional. Luis Alberto Reyes Rojas indaga sobre los factores que generan estrés en una fuerza de tarea especializada: el Grupo de Reacción Titanes de Ciudad Nezahualcóyotl, Estado de México. Se trata de un estudio exploratorio que emplea una encuesta diseñada a partir del Ranking de Spielberger con el objetivo de identificar “estresores laborales y organizacionales”.

El trabajo contribuye a los estudios organizacionales al aproximarse al mundo social de las percepciones policiales. La investigación realizada por Reyes Rojas permite entender mejor cómo las y los policías adscritos a esta unidad especializada en el uso de la fuerza viven y dan significado a su inmersión en el ambiente policial, cómo viven “de y en la policía” y de qué manera se relacionan con diversos actores ajenos a este mundo social.

Los hallazgos se encuentran en sintonía con buena parte de los estudios policiales centrados en el estrés laboral. Los factores de estrés ocupacionales están directamente relacionados con la naturaleza de la función policial: amenazas latentes a la integridad física y exposición a situaciones de violencia. Mientras que los estresores organizacionales están asociados con una sobrecarga de tareas. De ahí la importancia de mejorar las condiciones laborales en las organizaciones policiales, así como profesionalizar y dignificar su labor.

Finalmente, el texto de Paloma Mendoza-Cortés se enfoca en entender la relación entre el Trastorno de Estrés Postraumático (TEPT) y la salud mental de elementos de las fuerzas armadas en México en el contexto de la lucha contra el narcotráfico. A partir del análisis documental, la autora identifica una serie de problemas organizacionales que no le han permitido a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y la Secretaría de Marina (SEMAR) “aprovechar el conocimiento generado por las instancias de investigación científica y sanidad de las propias instituciones”.

Esta investigación contribuye a los estudios organizacionales al generar evidencia de cómo no basta con expedir manuales, directivas o impartir capacitación para atender problemas de salud mental en las fuerzas armadas. Es necesario hacer ajustes en la estructura organizacional para detectar, canalizar y atender a soldados y marinos con problemas tan diversos y complejos como TEPT, trastornos paranoides, esquizofrenia, ansiedad, neurosis, duelo prolongado, alcoholismo, agotamiento emocional, depresión e ideación suicida, entre una larga lista de padecimientos registrados por el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM).

Los hallazgos permiten identificar consecuencias negativas en ámbitos tan heterogéneos como las relaciones cívico-militares, familia del personal militar, la coordinación entre fuerzas de seguridad, las violaciones a derechos humanos y, entre otras tantas, las “bajas por inutilidad”. Además, en los estudios revisados por la autora se encuentra evidencia de que en los niveles más bajos de la jerarquía militar se concentran los mayores riesgos de padecer trastornos y enfermedades mentales. Así como la importancia de formular una política de salud mental con instrumentos de probada eficiencia como la “autopsia psicológica” que se acompañe de cambios organizacionales que faciliten su implementación.

De manera complementaria se incluyen en este volumen tres reseñas de libros sobre asuntos policiales y militares relevantesen términos organizacionales. Alexa Beristain Zapata sintetiza y comenta el libro Érase un país verde olivo: militarización y legalidad en México (Garza Onofre, et al., 2024). Texto en el que se analiza la polémica ruta jurídica que ha seguido el largo proceso de participación de las fuerzas armadas en funciones y sectores públicos que corresponden al poder civil. Arturo Luna Cancino hace lo propio con el libro The Danger Imperative: Violence, Death, and the Soul of Policing (Sierra-Arévalo, 2024). Este material contribuye a entender las lógicas de la violencia policial a partir de un análisis de la cultura organizacional que antepone la supervivencia de las y los oficiales de policía sobre la seguridad pública. Esther Pérez Macías hace una revisión crítica del libro La ciudad videovigilada: Entre la prevención del crimen y el control social (Jasso López, 2023). Esta obra es relevante para comprender las implicaciones organizacionales y sociales del uso de la tecnología en las labores de seguridad pública.

En conjunto, este número especial de la Revista Digital de Estudios Organizacionales (REDEO) contribuye a comprender de mejor manera los atributos de las organizaciones coercitivas como las policías y las fuerzas armadas. Además, aporta claves conceptuales para indagar sobre cómo se desarrolla la función policial y cómo ésta se ve afectada por el proceso de militarización. Esta función -central para propiciar condiciones mínimas de orden y seguridad-es “un reflejo burocrático integrado de los procesos de control social en general y una respuesta a ellos; no puede verse fuera del contexto de la política, el poder, la autoridad y el orden social” (Maning, 2008, p. 23).

Los hallazgos de los artículos de este volumen nos permiten concluir que si queremos mejorar la seguridad pública hay que estudiar la labor de las policías, pero también su interacción con otras instancias con las que se coordinan para desempeñar sus funciones: servicios de emergencia, fuerzas armadas, fiscalías, el sistema penitenciario, entre otras tantas. Es decir, las relaciones inter-organizacionales deben ser parte de una agenda de investigación más amplia en materia de seguridad pública.