La trayectoria histórica dominante de la crisis cañera en México (2000-2018). La tendencia de los industriales cañeros

Resumen

El campo mexicano se ha encontrado en una situación de crisis recurrente durante, al menos, los últimos cincuenta años. Sin embargo, no todos los sectores, ni las organizaciones que los constituyen, han sufrido los mismos problemas o reaccionan de la misma manera. El sector azucarero tiene una trayectoria específica que se puede comprender con la trayectoria histórica dominante del sector y, así, la evolución institucional de las organizaciones que la conforman. Este trabajo hace uso de evidencia hemerográfica para reconstruir las decisiones que adoptó la cámara empresarial cañera del año 2000 al 2018. La evidencia se sistematizó usando una perspectiva institucional evolutiva, que apuntó a las estrategias persistentes a lo largo del tiempo. Las conclusiones del trabajo llevan a pensar en la persistencia de estrategias políticas corporativistas ante eventos que provocaron riesgos a los grupos empresariales.

Palabras clave: industria azucarera, institucionalismo evolutivo, trayectoria histórica dominante, crisis en la agroindustria.

Abstract

The Mexican countryside has been in a situation of recurring crisis for at least the last fifty years. However, not all sectors, nor the organizations that constitute them, have suffered the same problems, or react in the same way. The sugar sector has a specific trajectory that can be understood with the dominant historical trajectory of the sector and, thus, the institutional evolution of the organizations that comprise it. This work makes use of newspaper evidence to reconstruct the decisions adopted by the sugar cane business chamber from 2000 to 2018. The evidence was systematized using an evolutionary institutional perspective, which pointed to persistent strategies over time. The conclusions of the work lead us to think about the persistence of corporatist political strategies in the face of events that caused risks to business groups.

Keywords: sugar industry, evolutionary institutionalism, path dependence, crisis in agribusiness.

Texto completo

Introducción

Este artículo tiene como objetivo el analizar la trayectoria histórica dominante de la industria azucarera mexicana, a través de sus organizaciones de representación funcional, frente las diferentes crisis en los primeros 18 años del siglo XXI. Estos 18 años corresponden a las tres primeras administraciones federales mexicanas, de los presidentes Vicente Fox Quezada (2000-2006), Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) y Enrique Peña Nieto (2012-2018). La evolución institucional de las respuestas que tomaron las organizaciones patronales da cuenta del cómo es que el sector privado, políticamente organizado, resolvió más de quince años de crisis sostenidas.

El objetivo sustantivo del trabajo, entonces, es identificar, con base en la evidencia al alcance, los patrones y reglas de toma de decisión dominantes de las organizaciones empresariales que agrupan, funcionalmente, a la industria cañera en México. Estos patrones se vieron afectados, de diversas maneras, por parte de un contexto configurado por una red de actores que, intentaron cambiar las reglas y patrones de toma de decisión en momentos de crisis. A veces con éxito, a veces no. Muchas otras, con resultados intermedios.

Las cuatro crisis identificadas son, cronológicamente hablando: la expropiación de los ingenios, la completa apertura comercial, la emergencia de cupos de importación azucarera y, por último, la renegociación del Tratado de Libre Comercio para América del Norte. Las cuatro crisis obtuvieron una respuesta política, donde el orden de la respuesta de la Cámara Nacional de la Industria Azucarera y Alcoholera condicionó el abanico de posibles estrategias posteriores (Arthur, 1989), puesto que se asignaron rendimientos crecientes que castigaban o premiaban ciertas conductas (Pierson, 2004).

El análisis de las decisiones de los industriales cañeros se hace, entonces, desde una perspectiva histórica e institucional evolutiva. Se sistematizó la evidencia hemerográfica, con la que se analizaron las decisiones de la Cámara frente a los eventos críticos, por lo que se identificaron las tendencias decisionales de la organización.

El trabajo se divide en cinco secciones, sin contar esta introducción. En la primera se ofrece un breve repaso del marco teórico y metodológico, respectivamente. En la siguiente sección, se muestran los antecedentes de organización política del sector y lo que ocurrió en el gobierno de Fox Quezada. La tercera y cuartas secciones, corresponden a los periodos de Calderón y Peña Nieto, respectivamente. En la última parte del artículo da las conclusiones.

Eje teórico y contexto metodológico

La teoría institucional evolutiva tiene un carácter dialógico, donde el tiempo y la secuencia de eventos está al centro del análisis. Consiste en el uso de la historia para estudiar el cambio de cada sistema humano. Se enfoca en lo que hay entre los procesos de toma de decisión parciales y los asuntos generales. El estudio institucional evolutivo se aboca a distinguir las estrategias de largo plazo, de las tácticas de corto plazo que toman los sujetos entre su particularidad, lo que hacen y desean, con la generalidad de los campos en los que se insertan. Es decir, estudia los procesos de cambio institucional (Hanappi y Scholz-Waeckerle, 2015).

En la teoría institucional evolutiva se incluyen dos horizontes temporales distintos que, sincrónicamente, incluyen la evolución de las formas genéticas de los sistemas decisionales. Por un lado, un periodo corto, donde se da la estabilización del contexto institucional. Ahí acontece lo cotidiano de las instituciones y organizaciones. Por otra parte, está el horizonte largo; que aquí implica el proceso de acumulación de conflictos y la contraposición de fuerzas que, destruyendo, obligan a un cambio evolutivo. Una característica de los procesos evolutivos de cambio es su carácter cuasi-irreversible. Este carácter de cuasi-irreversibilidad es un indicador de un proceso evolutivo (Arthur;1989). La cuasi-irreversibilidad y la retroalimentación en una institución serían un saldo satisfactorio de los hábitos, rutinas y reglas.

Los sistemas agroindustriales cañeros tienen como peculiaridad el transformar un cultivo en capital, sin posibilidades de que la cosecha se derive en la reproducción del campesinado cañero sin mediar la monetización de los rendimientos de la cosecha. Si no se vende, no puede ser usada por la unidad productiva más que de maneras marginales. Esto obliga a la simbiosis entre ingenio y campo cañero, en el nivel regional, y entre corporación agroindustrial y campesinado, en el nivel nacional y global. Si es una simbiosis real, el riesgo deberá ser compartido entre los actores que conforman el sistema agroindustrial; lo que es regulado por el Estado para asegurar la perpetuación del propio capital.

Esto induce a interpretar los esquemas de financiamiento y estímulo como mecanismos de retroalimentación que perpetúan la trayectoria histórica dominante en todos los niveles, regional, nacional y global. Sin necesitarse una relación horizontal y democrática, las relaciones son de desigualdad, pero obligan a que, a efecto de mantenerse como un proceso vivo, se tomen decisiones desde todo cada sistema agroindustrial específico.

Este marco se imbrica con la teoría sobre sistemas agroindustriales que, en términos generales, distingue cuatro grandes etapas en las que se puede dividir cualquier cadena agroindustrial: abastecimiento, producción agropecuaria, transformación industrial y mercado (Boucher, 2006; Grass Ramírez, 2011; Grass Ramírez, Cervantes Escoto, y Palacios Rangel, 2012; Santoyo y Muñoz Rodríguez, 2003; Sentíes-Herrera, Gómez-Merino, Valdez-Balero, Victoria Silva-Rojas, y Trejo-Téllez, 2014; José Luis Solleiro y Del Valle, 2003; Teubal, 1995). La cadena agroindustrial de la caña de azúcar presenta éstas cuatro etapas, desde el obtener fertilizantes, semilla o agua, hasta el colocar toneladas de azúcar refinada en bodegas de abastos.

Estas son las categorías en las cuales se incluyen las decisiones que toman los actores involucrados. Contra ellas es que las decisiones sean, o no, rutinarias o habituales. Permiten clasificar la evidencia empírica y convertir datos en información y conocimiento.

La matriz parte de identificar a los actores involucrados en el sistema agroindustrial, añadiéndose una matriz por actor para todo el periodo de análisis, en el caso va del 2000 al 2018. Esta se divide por mes para la captura. En el cruce de cada etapa del proceso agroindustrial y del cambio institucional, se coloca la evidencia que denote la trayectoria histórica dominante del sistema agroindustrial desde el actor.

En la Ilustración 1 se muestra el uso de la matriz de análisis institucional. Aquí se observa el resumen de la captura de algunas noticias, en los meses de julio y septiembre del 2001. Una noticia puede referir a uno o más actores, así como a diversos hechos. La lectura horizontal permite hilar las decisiones de cada actor, en cuanto al mecanismo evolutivo y el segmento del proceso agroindustrial. Así, identificamos el cambio en las decisiones y su rutinización.

La lectura vertical nos permite ver, en un mismo periodo de tiempo, las decisiones reportadas por todos los actores. Al mismo tiempo, podemos vincular las decisiones que toman los actores ante eventos externos u otros actores. En la Ilustración 1, vemos la expropiación cañera del 2001 como una mutación, que es seleccionada por un actor, el Gobierno Federal, retenida por otros, el Sindicato, y rechaza por un tercero, la CNC.

Si este caso, hipotético, se repite en el tiempo, observaríamos la institucionalización de una rutina: el intento de reformar el contrato colectivo y la protesta como respuesta que llevaría a una habituación al nivel de sistema agroindustrial. Así, tomamos el tiempo como parte del proceso de rutina, mutación y retroalimentación. La lectura horizontal, por actor, da cuenta del proceso de cambio institucional evolutivo. Verticalmente, observamos el proceso agroindustrial por segmento.

Así, este trabajo se sitúa en la tradición cualitativa de investigación, teniendo una perspectiva metodológica histórica y constructivista. Donde la evidencia hemerográfica ayuda a reconstruir el proceso histórico de cambio durante crisis, recuperando las decisiones que se llevaron a cabo. Esto, a través de un instrumental teórico que permite interpretar la reconstrucción del propio proceso histórico de evolución.

Antecedentes y gobierno de Vicente Fox Quezada

El primer antecedente para comprender la trayectoria histórica de la Cámara Nacional de la Industria Azucarera y Alcoholera (CNIAA o Cámara), es el siguiente: dentro el esquema corporativista del campo mexicano (Singelmann, 2003), la Cámara trató de organizar el sector como un cartel (Anaya Merchant, 2014). Para ello, los dueños de las empresas azucareras fundaron en 1931 ‘Azúcar S.A.’ con el propósito de controlar la distribución de los derivados y regular el mercado. En 1938 ‘Azúcar S.A.’ cambió a ‘UNPASA’, acrónimo de Unión Nacional de Productores de Azúcar, S.A. UNPASA amplió sus objetivos para lograr el control de la producción junto a la distribución. Esto se tradujo en que la dirección política fue la tendencia histórica dominante en la organización del sector azucarero mexicano.

La Cámara Nacional de la Industria Azucarera y Alcoholera se constituyó en agosto de 1942, y se protocolizó hasta junio de 1943 (CNIAA, 2019). Ahora afilia a: Grupo Azucarero México, Grupo Azucarero del Trópico, Grupo Porres, Grupo Sáenz, Zucarmex, Pantaleon, Grupo Piasa. Teniendo presencia territorial en los quince estados productores de azúcar.

A finales del siglo XX, los empresarios rutinizaron la tardanza en los pagos a cañeros y otros deudores (Buenrostro, 1999; Redacción, 1999a), debido a que la banca de desarrollo ya no canalizó recursos a la agroindustria (Redacción, 1999b). A principios del año 2000 la gran mayoría de los ingenios, todos salvo doce, dejan su papel de intermediarios financieros con los campesinos, iniciando una mutación general en el sistema agroindustrial. De entonces en adelante, los préstamos de avíos se hicieron con la banca comercial. Este problema financiero se vinculó con la respuesta sobre la deuda de los miembros de la Cámara.

Los empresarios cañeros reestructuraron la deuda que tenían con el Sindicato y después denunciaron al dirigente obrero, Ramos Rodríguez, por desviación de fondos. Pero no fue suficiente para solventar el débito de grupos como Machado, GAM o Caze fue insostenible. Sólo GAM debía más de 142 millones de dólares al entonces Bancomext. La deuda a instituciones financieras ascendió a 25 mil millones de pesos corrientes, cuando la de los campesinos era de 120 mil millones de pesos (El Día, 2000). Es decir, 145 mil millones de pesos, hasta entonces, la mayor en la historia de la industria.

A raíz de la situación financiera del sector, el gobierno de Fox expropió veintiún ingenios en octubre del 2001(Redacción, 2001a). Los empresarios repelaron: pidieron un balance entre pasivos y activos para saber si la adquisición debía proceder. La Cámara propuso que, si había un balance positivo, se le entregara a cada empresario el diferencial. Grupo Santos, Grupo Caze y Grupo Machado presentaron amparos contra la expropiación(Redacción, 2001b).

El proceso de expropiación comenzó con los ingenios propiedad de grupo Santos en Veracruz, San Luis Potosí, Jalisco y Michoacán. Los amparos que interpusieron se los negaron, todos, a los de Grupo Caze, pero GAM ganó dos ingenios hasta a principios del 2002 Diversos grupos azucareros mantuvieron activos los juicios de amparo por toda la década. La Cámara y sus miembros ganaron juicios hasta reprivatizar 15 de los 27 ingenios expropiados en el 2001(El Economista, 2012).

La CNIAA entró en conflicto por la expropiación con otras cámaras empresariales, evidencia de ello fue el respaldo de la Cámara Nacional de la Industria de Transformación (CANACINTRA). CANACINTRA repelió el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS) de 20% a la alta fructosa, que apoya la CNIAA. Al año 2005, la CNIAA cabildeó a favor del IEPS, votándose favorablemente el impuesto en el Senado Mexicano (Redacción, 2005; Reforma, 2006). La CANACITRA exigió, en contra de la CNIAA, que mantuviera la expropiación y que, cuando se sanearan las finanzas de los ingenios, se licitaran públicamente (El Universal, 2001; La Jornada, 2001).

La CNIAA pidió en el 2001, por primera vez desde 1936, la revisión completa del Contrato Ley, el instrumento jurídico que norma el componente industrial del sector cañero en México. Pero se revisó hasta la caída del secretario del Sindicato Cañero en el 2008. Aparte de las disputas derivadas de la expropiación, del 2002 al 2005, el evento más importante para la CNIAA fue la aprobación de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (Ley). A pesar de que el Gobierno Federal subrayó que la abrogación del Decreto Cañero, el instrumento que se sustituiría, volvería más atractivas las licitaciones, la CNIAA negó que fuera adecuado para modernizar la agroindustria, antes era una manera de mantener vigentes las prácticas corporativistas del sector (Reforma, 2005).

Para rechazar a la Ley, la Cámara reclamó que se especificara el marco jurídico en términos de precios, calidad y cantidad de caña, así como evaluar la conveniencia de los contratos uniformes y la compra forzosa de la producción cañera por parte de los ingenios. La Cámara intentó con ello una liberalización del sector al interior de México, pero manteniendo el proteccionismo al exterior. Una decisión consistente a lo largo de la siguiente década.

La Cámara informó que el nivel mínimo de producción rentable de un ingenio era de 80 mil toneladas anuales, pero menos de la tercera parte de las plantas mexicanas podían llegar a ese piso productivo (Martinez, 2006). Para el 2006, pocos ingenios tienen maquinaria de menos de 40 años.

Gobierno de Felipe Calderón Hinojosa 2006-2012

El núcleo de la crisis de la agroindustria cañera en este periodo giró en torno al precio de la caña y el comercio exterior. Respecto al primer punto, el problema recurrente es el mecanismo de fijación de precios. El Decreto Cañero y su sustituto, la Ley, indicaban que el mecanismo de precios venía dado por una fórmula que no respondía a señales de mercado: era el promedio del precio de dos años antes con el contenido de azúcar de la vara. De cada peso vendido en azúcar, cincuenta y siete centavos se darían a los productores agrícolas. Lo que deseaba la CNIAA era cambiar esta regla para aumentar su beneficio.

En el 2008 hubo una escisión en la CNIAA. Juan Cortina Gallardo, de GAM, asumió la presidencia de la Cámara en el 2007, pero encuentra un bloque opositor en su interior. Los grupos Santos, Machado, Zucarmex y García González crean la Asociación Nacional de Industriales Azucareros, la ANEA.

Por un lado, teníamos a la CNIAA y, por el otro, a la Asociación Nacional de Empresas Azucareras (ANEA). La ANEA adoptó un rol mucho más crítico al gobierno y no accedió directamente a todos los espacios de concertación que establece el Gobierno Federal. Fueron dos organizaciones que, coyunturalmente, se aliaron para controlar el precio del azúcar y de la vara de caña, la reprivatización de ingenios y en su antagonismo contra el Sindicato y las Organizaciones Campesinas. Sin ser pocos temas, las dos agrupaciones no calcaron agendas.

La CNIAA fue mucho más cercana al Gobierno Federal, mientras que la ANEA se vinculó con los gobiernos subnacionales. La ANEA combatió enérgicamente los aumentos salariales, mientras que la CNIAA hizo negociaciones de corte corporatista. Esta fue una de las persistencias y rutinas del sistema agroindustrial cañeros, los actores que existían antes del Gobierno de Vicente Fox Quezada tuvieron una cierta primacía en cuanto a la representatividad. La CNIAA participó del Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, mientras que la ANEA no. La CNIAA apoyó, en el 2008, la firma del acuerdo de modernización del sector a nombre de todos los empresarios.

La coalición empresarial que emergió alrededor del precio del azúcar intervino también en el uso de los cupos de importación como mecanismo de regulación de precios. Este instrumento lo controlaba la Subsecretaría de Comercio Interior y después la de Industrias Básicas. Los cupos aparecieron desde el 2009 hasta la mitad del periodo de gobierno de Enrique Peña Nieto, pero nunca fueron bien recibidos por los actores empresariales, mientras que otros actores sí apoyaron, coyunturalmente, la medida. Por ejemplo, las centrales campesinas lo hicieron con las compras de azúcar al exterior en el 2009(El Universal, 2009).

El rechazo a los cupos fue continuado y creciente. La CNIAA y ANEA, en el 2009, criticaron los cupos que autorizó Hacienda y Secretaría de Economía, arguyendo un aumento artificial de precios con aranceles y suficiencia del abasto nacional. En ese año denunciaron que los cupos sólo beneficiarían a transnacionales agroalimentarias como Cargill y Sarnico (El Financiero, 2009e, 2010a), sin reducir precios de la mercancía.

En el año 2007 se eligió una nueva dirigencia en la Cámara, con una agenda de diversificación hacia el bioetanol en su agenda. Fracasó en el intento. La nueva dirección fomentó la exportación de excedentes a EE. UU., en cumplimiento del TLCAN y buscó cambios en la Ley Cañera. Sostuvo que la derogación del Decreto y que no se implemente la Ley, que le sustituiría, genera incertidumbre. La Ley se tuvo impugnada en tribunales.

El proceso de reprivatización iniciado por los empresarios, a través de la vía jurídica, repitió victorias, como que la expropiación se declaró inconstitucional o que un ingenio regresó a sus dueños originales. Este proceso sirvió como baza en otras negociaciones entre la Cámara y otros actores (Rivero y Martínez, 2007). Como cambiar los términos del Contrato Ley, flexibilizando el esquema laboral y llevando a las jubilaciones a un esquema de pagos calendarizados, tema que antes había vetado el Sindicato Cañero(Moisés Ramírez, 2007; Móises Ramírez, 2007; Rea y Rámirez, 2007).

A finales del 2007, el Gobierno Federal junto a los productores cañeros fijó el precio de la azúcar para la zafra 2007-2008, algo impensable para la Cámara (Redacción, 2007c). En su opinión, el aumento del 6% en el precio no era una decisión responsable, pues iba en contra de las cartas paralelas del TLCAN y volvería al producto mexicano, artificialmente, mucho más caro que la competencia. La CNIAA pronosticó el colapso de la agroindustria mexicana, denunciando resabios, muy claros, de una práctica autoritaria, intervencionista y corporatista(Redacción, 2007d).

La CNIAA y 25 ingenios promovieron nueve amparos contra los acuerdos de fijación de precios (Martínez, 2007a, 2007b). Los industriales aceptaron un incremento de 4.5% frente al 6% escrito en el acuerdo (Redacción, 2007b). Grupo Santos y Beta San Miguel lograron la suspensión de los acuerdos. La condición que impusieron en los tribunales fue que los excedentes se pagarían con base al precio de referencia gubernamental (Redacción, 2007a). Estas decisiones colisionaron con el gobierno federal, obreros y campesinos, pues mantuvieron una renta cañera a favor de las Cámaras; al bloquear el comercio internacional y liberar el mercado interno.

La Cámara se opuso a la liberalización internacional del azúcar. Si bien la Ley General para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar se promulga en el 2006, en el último año del gobierno de Vicente Fox Quezada, su instrumentación será tímida y apenas despegará en el 2008. La CNIAA y la ANEA no empujaron el nuevo marco jurídico, más bien se atuvieron a las prácticas políticas previas. Criticaron la instalación del Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar por los malos resultados, a meses de su instalación, pidiendo se reconsiderara el estilo de toma de decisiones para el sector (El Universal, 2008).

En el 2008 entró la liberalización comercial completa en Norteamérica, condicionándose las opciones económicas desde la esfera política. A la vuelta del primer año de la liberalización del capítulo agrícola del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), los empresarios azucareros mantuvieron el no pago a campesinos y, por ello, los campesinos tomaron bodegas e ingenios. Afectando la productividad en el ciclo 2008-2009 (Redacción, 2009b, 2009c).

En el 2008 la Cámara accedió a que los precios fueran fijados por el mercado internacional, pero a finales del año se repitió el proceso previo; se fijó políticamente un aumento sin considerar los precios internacionales, esperando que los programas de apoyo fueran suficientes para mantener a flote a los ingenios. Al final del año, la caída en los precios fuerza a suspender el mecanismo de fijación de precios (Redacción, 2008a, 2008b; Rivero, 2008).

Respecto al comercio internacional, la Cámara rechazó la importación de alta fructosa, a pesar de que México llegó a ser sancionado por la Organización Mundial de Comercio al introducir medidas proteccionistas contra dicho producto (El Financiero, 2009a). También exigieron medidas de protección ante lo que calificaban de triangulación de productos desde EE. UU. y, en general, un producto mucho más barato en el mercado internacional. EE. UU. no permitió la entrada de excedentes del azúcar mexicano, lo que saturó el mercado interno y desplomó los precios, llevando, de nuevo, a una crisis de liquidez en el sector. Otras cámaras empresariales pugnaron por la apertura de la fructosa y la importación de azúcar: la CANACINTRA indicó un aumento de 43% en el precio de sus productos a cuenta de los altos costos del azúcar y no tener acceso a sustitutos cercanos. La CNIAA buscó por todos los medios mantener el IEPS a la fructosa y la protección al precio (El Financiero, 2009b).

Ante el Gobierno Federal, la CNIAA tuvo una actitud hostil. Los industriales cañeros criticaron los retrasos o la no entrega de apoyos, cristalizados en programas contingentes para salvarles ante la ya inevitable apertura comercial (Redacción, 2009g), manteniendo el retraso en los pagos a productores cañeros (Redacción, 2009d, 2009e).

El Gobierno Federal envió a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria el proyecto de fijación de precios que negociaron con productores cañeros. Lo aceptó la Comisión, resultando en un enfrentamiento entre la ANEA y la CNIAA (El Financiero, 2009d; V. Martínez, 2009b; Redacción, 2008d). La ANEA firmó el contrato único sólo si se modificaba el precio, la CNIAA estableció que los acuerdos tomados desde la CONADESUCA eran vinculantes y obligaban a cumplir a todos los industriales (Martínez, 2009). ANEA reviró que en reunión con la SAGARPA buscaron cambiar el contrato, donde se daría la preliquidación a 5,500 pesos la tonelada para después ajustarlo, en mayo, a precio de mercado (Redacción, 2009f). CNIAA contestó a ello que los precios se tomaron de manera colectiva entre gobierno, cañeros, sindicato e industriales, por lo que eran vinculantes (Martínez, 2009; Redacción, 2009j).

La ANEA, a través de su director general, Rubén García Treviño, denunció en medios de comunicación las prácticas desleales de funcionarios que administraban ingenios expropiados. Insistió en que no había mecanismos que incentivaran la exportación de excedentes de azúcar (Redacción, 2009h). Los grupos que acuna la ANEA son los que más adeudos tienen con financieros, campesinos y obreros (Redacción, 2009i).

La ANEA adoptó otro tipo de estrategias hacia los actores gubernamentales. Por ejemplo, el Grupo Santos cabildeó con Fidel Herrera, entonces Gobernador de Veracruz, la compra de un ingenio en ese estado, el de San Gabriel, llegando a que el gobierno estatal controlara siete plantas industriales, además del pago del diferencial entre el precio de mercado y el fijado por el Gobierno Federal, ofreciendo un monto de 1,600 millones pesos (Redacción, 2009j).

Estas bases llevaron a negociaciones entre la Cámara y el Sindicato para aumentar la productividad de los ingenios (Acosta, 2009; El Financiero, 2008). El Acuerdo de Modernización definió mecanismos de negociación salarial, cuando se instaló, en el año 2012, la Convención Revisora del Contrato Ley de la Industria Azucarera. Se llegó a un incremento salarial de 6.2%, que asociaron a mejoras en la productividad. Tanto la CNIAA como el STIASRM observan que el acuerdo por la productividad, firmado en el 2007, negociado en el 2009 e implementado hasta el año 2012, ha tenido buenos resultados.

Los industriales debían al Gobierno Federal alrededor de 300 millones de dólares, contando saldos a Infonavit, seguros refaccionarios, Instituto Mexicano del Seguro Social, Conagua y a la Financiera Nacional Azucarera. Su clivaje es la indemnización. Al final del 2009, el Gobierno Federal apoyó con 100 millones de pesos para el pago a cañeros. En el 2009, las centrales campesinas detuvieron las labores por falta de pago, después lo harán por el bajo precio del azúcar(V. Martínez, 2009a; Redacción, 2009a).

Los problemas de adeudos continuaron hasta el año 2010 (El Financiero, 2010b, 2010c). El más claro es del de Grupo Santos, quien adeudo por años a sus productores. El monto llegó a los 350 millones de pesos que, confiando en rescates previos, negoció para que el Gobierno Federal pagara. El Grupo argumentó que vienen a cuenta de la expropiación del 2001. En ese año, el grupo contaba con un pacto de reestructura de la deuda con Financiera Nacional Azucarera, donde usaron los títulos del grupo como garantía, que desaparecieron con la expropiación (El Financiero, 2009c).

La desregulación y transnacionalización del azúcar siguió en ascenso, generando riesgos para la Cámara. Por ejemplo, Grupo Azucarero México vendió 51% de las acciones del ingenio “Presidente Benito Juárez”, en Tabasco, a un grupo colombiano. A lo largo de la década, Colombia reforzará parte su presencia económica en México al negociar la liberalización del comercio de azúcar y la compra de más y más ingenios. Grupo Azucarero México regresó a cotizar en la Bolsa Mexicana de Valores en el 2010, de la que había salido por la suspensión de pagos a deudores en el año 2000 (El Financiero, 2010c).

A partir del 2011, el Gobierno Mexicano persistió en el proyecto de liberalización económica primaria, al buscar la integración comercial con Colombia, Perú y Brasil (Redacción, 2010a, 2010b, 2011). En el acuerdo la CNIAA y la ANEA presionaron para que el sector cañero quedara fuera de la liberalización. El trabajo de cabildeo se dio tanto en el Legislativo como ante el Ejecutivo. La CNIAA, ANEA, Sindicato y Centrales Campesinas, rechazaron el acuerdo comercial con Brasil por todo el sector azucarero mexicano. En sintonía con el Consejo Nacional Agropecuario, los industriales y cañeros indicaron que sólo participarían en negociaciones si se excluían cítricos, cebolla, aguacate, mangos, plátanos, papa, cárnicos y lácteos, amén de azúcar. Al lograrlo, siguieron las negociaciones.

La CNIAA aseguró que no se podía hablar de incertidumbre en cuanto a los inventarios pues aún no se registra la producción en el 2012. Pidió a la COFEMER que analizara datos duros. Para enero del 2012, el 76 por ciento del azúcar aún no se produce y, con ello, no había evidencia para abrir cupos de importación, tal como confirmaba la COFEMER (El Financiero, 2012a).

Los precios e inventarios internacionales de la commodity fueron inestables durante todo el periodo. Las cámaras empresariales y el gobierno erraron al predecir en ambas materias. No produjeron el tonelaje esperado ni los precios se mantuvieron en un rango correctamente estimado (El Financiero, 2011; Redacción, 2008c).

En el 2012, la Cámara planteó de nuevo que los cupos de importación eran innecesarios por razones que ya habían presentado: proyectaban un nivel de producción azucarera suficiente, tanto en el mercado interno como en el internacional, estimando precios bajos para ese año y, por consiguiente, no había razón de la importación que el gobierno federal proyectaba (El Financiero, 2012b).

Gobierno de Enrique Peña Nieto 2012-2018

La conducta de la Cámara frente a la administración de Peña Nieto fue similar a la que presentaron con la administración previa, evitar la apertura comercial, y asegurar las condiciones necesarias para aumentar las ganancias en el mercado interior. Esto se volvió problemático por el ascenso de Donald Trump, la entrada de jarabes y la renegociación del TLCAN.

También se cerró el episodio de la expropiación. Tanto la ANEA como la CNIAA hicieron saber el interés de industriales nacionales e internacionales para la compra de los ingenios (El Financiero, 2012d). Para el año 2016, todos los ingenios ya eran propiedad de privados (Reforma, 2016b). No se acreditó la causa de interés público que fundamentara la acción, con lo que la administración estatal de los ingenios se había criticado tanto por la ilegalidad en el periodo de Fox, como por el efecto negativo sobre los precios que, de acuerdo a los empresarios, tenían los subsidios que recibía la paraestatal responsable (V. Martínez, 2009c).

Del 2009 al 2018, destacó la variación de precios como problema público. Si aumentó en el mercado internacional, disminuyó en el nacional y viceversa. Esto se explicó, como rutina, por el destino comercial del azúcar, los Estados Unidos, y una desviación institucional que galvanizará a todo el sector: la importación a México de jarabe de maíz de alta fructosa.

El jarabe de maíz de alta fructosa fue un nuevo foco del combate que libraron cañeros, empresarios y Gobierno Federal, en la administración de Peña Nieto, pues afectó el precio del azúcar al introducir un sustituto para las cadenas alimenticias que dependían del dulce mexicano como insumo básico (Barranco, 2018; Redacción, 2014; Reforma, 2017a). Contrario a la experiencia del año 2005, el sector cañero aceptó concesiones frente al maíz estadounidense (Reforma, 2016a).

Los acuerdos comerciales con EE. UU. obligaron a que la Cámara colocara un millón de toneladas al año en ese mercado para, simplemente, comprar el azúcar de nuevo(Redacción, 2009i). Produciendo un precio errático, excedentes azucareros y en algunos años, y al mismo tiempo, escasez. Del 2008 al 2018 aumentó la oferta de un promedio de 4 millones de tonelada al año, a más de 6 millones, superando los siete millones en el 2013 (El Economista, 2013). En el 2012, la producción disminuyó en un 2.5% (El Financiero, 2012c). Con lo que la Cámara no siempre internalizó positivamente la tendencia de una producción azucarera creciente.

La CNIAA buscó más destinos de exportación para el 2013, debido a la saturación de azúcar en EE. UU. y una cosecha récord. Se vieron obligados a ello, en palabras del presidente ejecutivo de la Cámara, Humberto Jasso, pues “(…) Estados Unidos ya no puede absorber mucho” (El Economista, 2013). La impredecibilidad del mercado operó como una constante que se agudizó cuando apareció el siguiente evento focal. Las elecciones estadounidenses del 2016 y la renegociación del TLCAN.

En el 2014, se estableció un nuevo acuerdo cañero con Estados Unidos. Este se tomó como negativo por la CNIAA, que buscó revertirlo. Al fallar en esto, la Cámara presentó una solicitud ante la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales de la Secretaría de Economía para investigar precios dumping de fructosa (El Financiero, 2017; Reforma, 2017b). Para el 2018 lograron un Acuerdo por Suspensión que ajustó un piso mínimo de 23 centavos de dólar por libra del azúcar (Reforma, 2018).

En el 2016, el gobierno estadounidense, bajo la administración Trump, orilló a nuevas negociaciones comerciales. Mientras que los estadounidenses pugnaron por bajar a un 53% por ciento lo que se toma como azúcar refinada respecto a la azúcar

Notas

² Una versión anterior de este trabajo aparece en la tesis “Cambio institucional en el sistema agroindustrial cañero, Impacto en la desigualdad municipal en México (Jalisco). 2000-2018”, del programa Doctorado en Políticas Públicas y Desarrollo de la Universidad de Guadalajara.

³ El azúcar crudo es un azúcar que tiene menos procesamiento industrial y, por ello, tiene menos valor añadido. Este azúcar sólo es blanqueado con cal, mientras que el azúcar refinada pasa por otros procesos que aumentan su valor calórico y su uso en otros procesos agroalimentarios. Al referirse a los porcentajes, se habla de la proporción de otros químicos en el azúcar. La agroindustria mexicana, con tecnologías más obsoletas, incurre en mayores costos para lograr los porcentajes en pugna.

Conclusiones

El evento que define al empresariado en el periodo es la expropiación de los ingenios en el 2001. Este evento cambió la correlación entre actores, pero llevó a que algunos de ellos mutaran las decisiones que tomaron durante el periodo de análisis. Se volvieron reactivos a las decisiones gubernamentales para el sector. La otra serie de rutinas que sí se mantuvieron constantes, fueron las contrarias a la apertura internacional del mercado azucarero. El empresariado fue hostil a ello.

La escisión de la Cámara Nacional de la Industria Azucarera y Alcoholera, la Asociación Nacional de Empresarios Azucareros, adquirió un papel más activo. Se opuso a aumentar la exportación por razones de supuestos desequilibrios en el mercado interno. Indicó también que la toma de plantas productivas y almacenes tiene un efecto de alza en el precio al consumidor. En general, la relación que con los demás actores fue como una voz alterna de la otra gran cámara, la CNIAA, al oponerse a acciones que contravenían intereses sectoriales. Esto indica la persistencia de las prácticas corporativistas de representación funcional, que tienen el monopolio de la negociación política en espacios diseñados por el estado, a la manera en que lo presenta Schmitter (Schmitter, 2007) La participación política de las Cámaras se circunscribió al cabildeo y a la participación en instancias de planificación y monitoreo. Cuentan con un espacio en la Comisión Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar y en los Comités Mixtos de Modernización, entes que emergen desde el Acuerdo de Modernización de la Industria (Torres, 2008). Bajo este marco coordinan el modelo de modernización laboral, el cual permite la flexibilización de los tiempos de cosecha, multifuncionalidad y multihabilidad.